曾佰龙 尹燎原 欧阳恩雄
今年初，人民网“乡村振兴·中国力量”栏目首期专访中，洞口县主要负责人向全国网友介绍“六零”（零违建、零污染、零发案、零非访、零违纪、零事故）基层社会治理模式；湖南农业大学6名博士先后到洞口取经“六零”创建经验做法；中国地质大学邀请洞口县主要负责人走上大学讲堂讲授“六零”经验；邵阳市委号召全市学习推广……洞口的基层社会治理引起社会广泛关注。
那么，为什么是洞口？
有人文之美亦有发展之殇
时间拨到五年前——2018年12月26日，毛主席诞辰125周年那天，怀邵衡铁路全线贯通，洞口进入“高铁时代”。蜂拥而至的游客领略洞口独特的人文美与自然美后，发出一句感怀：“天地一时小，唯余洞口宽。”这句明朝诗人的名句，让洞口再次闻名。
“三乡”洞口随之揭开神秘面纱。
高沙镇石榴村田园风光。
“鱼米之乡”的洞口，有北纬27°的神秘，雪峰山腹地的肥沃。这块热土孕育出雪峰蜜橘、雪峰云雾茶、雪峰生态猪等“雪峰”系列农产品，有“猪市、橘乡、粮仓”的美誉。其“雪峰蜜橘”系周恩来总理亲自命名，全县种植面积21.6万亩，市值达10亿元；洞口县是湖南重点产茶区，种植面积3.5万亩，产量4800吨。洞口县城又被称为“橘城”。
“文化之乡”的洞口，是“中国宗祠之都”，有大小宗祠300多座，最大的为曾八支祠，曾国藩曾游历至此并题词。洞口是中国楹联文化县，作词作诗一直是民间传统。洞口是红色文化之乡，“一座烈士墓、四代守墓人”的红色故事在中央电视台等主流媒体均有报道；抗日最后一战——雪峰山会战（湘西会战），发生在洞口县江口镇。
“生态之乡”的洞口，是全国生态文明示范县，森林覆盖率达60.4％，湿地保护率稳定在66.33%；是“全国绿化模范县”“全国森林旅游示范县”，境内的罗溪国家森林公园是全省最大的国家森林公园，总面积298平方公里，以天然画廊著称于世，负氧离子含量高出世卫组织清新空气标准的90倍，被联合国教科文组织誉为“最神奇的绿洲”。
然而，“三乡”洞口曾面临着发展“三殇”。
2021年4月20日，洞口县委书记吴韬走马上任，旋即开始大调研，他在调研笔记里写道：“洞口全县90.12万人口中，农业人口超70万，社情复杂、民风剽悍，‘三农’问题相对突出，基层社会治理压力大；其民能说会道、能诉善辩，基层社会治理难度大；作为生态之乡的洞口，是重点林区县，境内更是有大小河溪130余条，不仅要防火防盗、防汛抗旱，还要防污染，基层社会治理任务重。”
橘园航拍图滕治中摄
基层社会治理压力大、难度大、任务重是当时洞口真实县情，亦是发展“三殇”。
吴韬在基层调研中，还发现洞口县的村支两委作为最小的组织单元，在抓好基层社会治理的同时，还要发展村级集体经济，这些党员干部往往忙于“找领导、跑项目、要资金”，很难静下心来抓基层治理。而在大家争取项目的过程中，还存在一定廉政风险，人民群众莫衷一是、反响较大，与县域经济高质量发展的新形势、新任务不相适应。
如何保障乡村干部抓基层治理的时间精力？如何提升基层组织参与基层治理的主动性？如何保障村级集体经济发展和基础建设的“源头活水”？如何凝聚广大群众共同参与基层治理的力量？成为洞口县高质量发展的时代之问。
有对症之策亦有治本之效
彼时的洞口，已被东边的隆回，西南边的武冈所赶超，要实现“弯道超车”，需要寻找新的突破口。
洞口县委集中决策，制定洞口五年总体规划——2021年“矛盾化解年”；2022年“基层治理年”；2023年“产业发展年”；2024年“城乡建设年”；2025年“提质增效年”。确保年年有主题，年年有突破，党员干部的士气为之一振。
“五年行动方案”目标明确后，从哪里抓起才能见效快、效果好呢？洞口县委经过认真梳理，认为耕地保护、生态文明、信访维稳、社会治安、安全生产、疫情防控等“底线”工作和清廉建设等“红线”工作是重点，由此产生了“六零”村（社区）创建的理论雏形。
2022年4月，洞口已然春暖花开，人们仍不愿出门，防疫抗疫还没有熬到拨云见日的时候。洞口的“六零”创建工作已悄然铺开，最初的“六零”创建方案敲定——零违建、零污染、零发案、零疫情、零非访、零事故。后来的创建中，罢黜“零疫情”，新增“零违纪”，即现在的“六零”——零违建、零污染、零发案、零非访、零违纪、零事故。可以看出，洞口县的“六零”创建内容并非一成不变，可根据全县工作重心的转移，进行灵活调整，这符合事物发展变化的辩证规律。
一套缜密的考核机制旋即出台，其核心要义是“积分换项目”，考核分三步走：
日出橘园。滕治中摄
第一步明确量化指标，确立零违建（田长制、耕地“非农化”“非粮化”“空心房”、乱占耕地建房、耕地抛荒、违章建筑等整治工作）、零污染（林长制、河长制、污水处理、农村环境整治、创文创卫等工作）、零非访（信访矛盾化解等工作）、零发案（禁毒、反电诈、未成年人保护、平安创建等工作）、零违纪（清廉乡村建设等工作）、零事故（安全生产、森林防灭火、防溺水、交通顽瘴痼疾整治等工作）的中心任务，进行一体安排、统筹推进，分级进行考核，并制定正负面清单，将重点任务转化为可视化、可量化的50项具体指标，让基层治理目标更加清晰。
第二步，搭建“五级联责”利益共享机制。该县将完善“五级（县、乡<镇>、村、组、户）积分”联动考核机制，以364个村（社区）为考核主体，对联乡联村的89个县直部门、24个乡镇（街道、管理区）进行一体考核、同奖同罚，户积分影响到组，组积分影响到村，村积分影响到乡镇、县直部门的绩效考核，构建了“户获积分兑奖品、村组获积分换项目、乡镇获积分得奖励、县直部门获积分赢绩效”的利益联结机制。
第三步以奖代投，让项目生项目，钱生钱。该县每半年进行一次“六零”创建评比，项目资金奖励给积分名次靠前者。两年来，洞口县各村利用积分兑换项目429个，用于基础设施建设和群众关注问题解决，建成农安饮水项目12个，蓄水池34个，铺设管道12400米，维修山塘11口，硬化村道116.7公里，发展雪峰蜜橘、羊肚菌、山苍子、油茶、茶叶、南竹加工、大棚育秧与蔬菜轮种、民宿农家乐等8个产业，建设美丽庭院6个，宝瑶村获评“中国美丽休闲乡村”，古楼乡获评省级同心美丽乡村示范片区，城乡面貌焕然一新。
该县竹市镇安南村村民刘某某因不满法院合理判决，曾4次赴京上访，自“六零”创建开展以来，周边群众及家人劝其放弃无理诉求，经多方说服教育，刘某某承诺停访息诉，并积极参与基层治理各项工作，实现了由“乡闲”变“乡贤”的转变。安南村乡村两级干部和群众达成共识，携手奋进，从信访重点村成为无访示范村，在2022年度工作中综合排名全县第一，获得42万元项目资金。
有理论之基亦有创新之举
洞口基层社会治理“六零”经验的成功探索，并非历史的偶然，而是社会发展的必然产物。回顾我国基层社会治理的历史变迁和所走的探索轨迹，从中寻找洞口“六零”创建为什么能和为什么行的答案。
月溪国有林场水杉林。
从新中国成立初期到20世纪70年代末，我国实行的是政府主导的单一社会管理模式，当时由于城与乡剥离的二元结构，人财物流动性小，基层政权比较得力，社会道德风尚良好，案件少，社会治安秩序好。基层社会虽然管理有力，但活力不够。
20世纪80年代到党的十八大前，我国实行改革开放，经济快速发展的同时，也给社会治理带来了一系列问题，社会负面现象沉渣泛起，社会治理面临前所未有的挑战，治安形势严峻。党中央提出社会综合治理，综合运用政治、经济、行政、法律、文化等多种手段进行治理，并在实践中不断丰富发展其内容形式，收到了一定成效。
党的十八大至今，是对社会治理规律性认识的深化阶段。习近平总书记提出：“要加快推进社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，如何增加广大人民群众的获得感、参与感，成了基层社会治理的出发点和落脚点。
新时代，我国对基层社会治理规律性的探索更迭期变短，但每一次更迭都值得载入史册。各地方政府深刻认识到，基层社会治理是一项复杂的社会工程，更是一篇写在大地上的“大文章”。
该文章的要旨是基层社会治理需要全党、全社会付出极其艰苦的努力，不可能一蹴而就。从“社会管理”到“社会治理”，再到“社会治理现代化”，管理是“你和我”的关系，而治理是“我们”的关系，从“管”到“治”仅一字之差，是执政理念的一次新发展，是对社会发展规律性认识的不断深化。
洞口“六零”创建是基层社会治理的创新之举，“还权于民、还利于民、还政于民”的初衷没有变。县级领导带头，部门负责人自我革命，改变以往县领导签条子、部门负责人表态给项目的资源配置方式，以实干论英雄，以成效得项目。除积分换项目外，坚持做到村里不打报告，领导不批条子，部门不给项目。每年在不增加县财政经费的前提下，统筹各部门零散项目资金5000万元，打造村级民生和公共服务项目库，364个村都可以用积分来兑换项目。
该县根据“六零”创建考核结果，对实现单项目标的村（社区），每项奖励5000元工作经费，对年度考核综合排名前100名的村（社区）奖励项目经费，根据各村（社区）年初申报的项目，由行业主管部门明确具体项目，并分类加强指导和监管，彻底杜绝了“人情项目”“关系项目”，让基层干部从以往“找领导、跑资金、要项目”的潜规则中解放出来，有更多的时间精力和激情干事，有效杜绝了村级跑项目争资金的廉政风险，让人民群众在共治共建共享中得到实惠。
有现实成果亦有深远影响
司马迁在《史记》中写道：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。基层社会治理关键一环在郡县，郡县治理的关键重点在基层，难点也在基层。洞口县“六零”创建的可贵之处，在于形成了基层社会治理合力。
“六零”创建工作带来干部群众的“三变”，对该县基层社会治理产生深远影响。
洞口县城航拍图。（洞口县融媒体中心供图）
变“单打独斗”为“合力攻坚”。洞口县天井村，当地群众自发制定“六零”创建村规公约，如以干净整洁、美丽宜居等作为评价内容，规范村民日常行为、表彰好人好事，每个季度公示“红黑榜”，见义勇为等正面事迹登上“红榜”，故意破坏公物等负面行为进入“黑榜”。这样的举措，促进当地群众不但愿意干好“自己的事”，也乐于为产业发展等“大家的事”献计献策，合力攻坚之势逐渐形成。
变“干部独唱”为“干群合唱”。在洞口各村（社区）“抢着干”的越来越多，“站着看”的越来越少。洞口县水东镇四桥村，村干部戴修铁、米金山、尹华林、张志艳、欧阳美凤看着邻村高新村“六零”创建排名靠前，产业发展如火如荼，都闲不住了，每人出资12万元，流转村里50多亩土地，跟着高新村种羊肚菌，村集体经济从负债，发展到盈利6万元。去年该村在“六零”创建中拿了好名次，获得30万元的项目奖励资金。村支部书记戴修铁说：“打算利用这笔奖励资金，再流转50亩耕地发展产业，明年村集体收入有望翻番。”
变“尽力而为”为“竭尽全力”。洞口县坝上村处在衡邵干旱走廊，村里有“渴死老鼠”的传闻。村支部书记李少立带领村民发展小籽花生、红薯、油茶产业，村集体经济有了起色。村里为方便农特产品出村，一直想修条路。去年，该村在“六零”创建中排名靠前，奖励项目资金28万元，马上启动了产业路项目。“埋头干事我可以，争取项目我不行，现在只要把村里的‘六零’工作做好了，项目资金自然就来了。”李少立表示，会竭尽全力修好这条2.9公里长的产业路。
不破不立，不塞不流，不止不行，洞口的“六零”创建破除了基层治理的沉疴旧疾。
调查发现，基层是抓工作落实的第一线，工作点多线长，特别是到了乡村一级，工作千头万绪，任何工作都要由乡村两级落实。“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”——这些基层干部的吐槽，真实反映了基层治理面临任务繁多、人力有限、责任刚性的问题。与繁重工作任务接踵而来的是过多过频的留痕检查、评先评优的考核压力，长期的高频工作却缺乏相对应的激励机制，导致“被动式”应对、“应激式”突击成为常态，基层干部既缺少应有的时间、精力投入到地方善治、创新发展中，在日复一日的重复工作中磨灭了激情。洞口“六零”破“基层减负”难题，许多村干部表示：“好记，好背，好操作！”
洞口县岩山镇岩山村，今年5月份发生了一起盗窃案，眼看着“零发案”要扣分，当地村干部、村民和乡贤筹资购买巡逻设备，自发成立义务治安巡逻队，再没有小偷敢光顾该村。岩山镇党委书记宁琛说：“‘六零’创建以来，村民的主人翁精神得到提振，参与村务积极性得到提升，目前我镇形成了村务共同谋划、共同参与、共同受益的良好工作氛围。”
调查发现，农村基层治理主体是全体群众，但随着基层组织服务水平提高，乡村两级为推动工作定期清零、完成任务、力争先进，大多选择“包办”的方式，加快工作进度，基层党组织工作上的“抢位”，催生了群众在基层治理中的“缺位”，导致村民在基层治理中的主人翁意识逐渐淡化，认为村级发展与自身无关，缺乏主人翁精神，基层组织也难以调动群众参与的积极性。
洞口县山门镇大毛村村民余某、尹某到村委会上访，反映村上合塘水渠修建工程的项目承包商，拖欠他们9000多元的工资。过去，遇到类似情况村里会将“皮球”踢给上级主管部门。现在村委会主动出面，将承包商和余某等人请到一起协商，当场把工资结算到位。尹彬说：“去年大毛村积分排名123名，今年一定要争先进位。”2022年该县166个村（社区）实现“零非访”。洞口“六零”创建打破责任体系不健全的“沉疴”后，事事有人管。
调查发现，目前基层治理工作的推动力相对单一，责任体系不健全，基层社会治理大多停留在完成任务清单的层面，存在党组织唱“独角戏”现象，没有充分激发政府部门、村居的群团组织，社会组织参与和支持的力量，部分乡镇、单位对社会治理的全局性认识不足，认为社会治理就是政法部门的事，存在重打轻防思想，不能很好有效地解决群众最需要解决的困难和问题，村一级的无职党员和派驻乡村振兴工作队也还未能发挥资源优势，其他社会力量和经营主体参与基层治理更是才刚刚开始破题，缺乏“大联防”“大综治”观念，没有形成工作合力。
“洞口妈妈”是洞口县基层社会治理的品牌，旨在保护、呵护未成年留守儿童，防止性侵。过去该工作由教育部门推动。“六零”创建后，该工作列入了“零发案”的管理考核范畴，全县力量都参与进来。4523名“洞口妈妈”悉心关爱着义务教育阶段的22833名留守儿童——这些“洞口妈妈”来自不同单位，有教师、人大代表、公务员、基层党务工作者和乡贤。“洞口妈妈”米赛男说：“各级各单位都参与进来，‘洞口妈妈’有了影响力，许多长沙、广州的朋友看到我的朋友圈后，纷纷对留守儿童伸出了援手。”此举形成了全县“零发案”合力，“破”除了各自为政的弊端。
调查发现，各自为政是困扰和制约基层社会治理的“堵点”“痛点”。在基层一级一直没有形成较为完备的社会治理制度，部门间沟通不畅、孤立运作、缺少配合，形成了信息壁垒、政策冲突、资源浪费，导致“看得见的管不着、管得到的看不见”。对一些多头管理的工作，谁都可以管，谁都可以不管；基层管理队伍各自为政，各管一摊。在实际操作中更多依赖党员干部个人素质，出现了不少频繁扰民、交叉检查、不规范执法等问题。更有甚者，一些管理部门责任心不强，缺乏为民解忧的担当精神，面对困难，习惯于先找借口，尤其是面对交叉管理的工作，更是“理直气壮”，能躲则躲，能推则推，难以形成综合治理合力。
该县设置“六零”指挥部，由县委书记和县长担任双指挥长，下设办公室和四个专班，由指挥部统一部署、统一调度、统一督查、统一考核。构建起了“县委统揽，指挥部牵头，部门联动”的新格局，解决了九龙治水、多头调度的问题。积分管理把纷繁复杂的工作标准化、具体化，对村民行为有了具体的评价标准，“德者有得”有了明确的依据，推动乡村治理由“村里事”变成“家家事”，调动村民参与治理的积极性、主动性、创造性，激发村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的热情，涌现出一批全国文明村、省级文明村，成功创建2个全国乡村治理示范村镇。
调查发现，社会管理向社会治理的转变才刚刚开始，社会自治水平还有待提高。随着乡村振兴的全面推进，基层权力更加集中，惠民补贴、扶贫救济、低保社保、征地安置等大批财源和权源出现，基层腐败行为由“硬腐败”逐渐向“软腐败”转变，挪用侵占、虚报冒领、假公济私、优亲厚友等行为日渐增多。还有一些基层干部打着人情交往、礼尚往来的幌子，进行微腐败的活动，将腐败的时间点前移或者由事前转为事后。同时，基层群众观念还未完全转变，对微腐败缺乏清醒的认识，容忍度普遍偏高，许多群众对基层干部收受烟酒等现象习以为常等等，都为基层微腐败提供了滋生土壤，导致“微权力”滋生了“微腐败”。
洞口县山门镇里仁村党总支书记尹洪说：“‘六零’创建后，白条说了不算，积分说了算，实打实积分换项目。”洞口县委常委、县纪委书记、监委主任曾宇亮说：“以前经常有群众反映村级工程项目争取和资金使用方面的问题，自‘六零’村（社区）创建以来，此类微腐败现象逐渐减少，今年1至8月，反映村干部的纪检监察信访举报数同比下降22.9%，村干部违纪违法数同比下降17.4%。”
“六零”创建如同一把打开基层社会治理之门的“密匙”，让该县364个村（社区）的干部群众，有了“跳起来摘桃子，跑起来抢皮球”的干劲，使得每个社会细胞都健康活跃，将矛盾和纠纷化解在了基层，将和谐稳定创建在了基层。